‘Immigratie, Europa, Nederland en de PvdA:de rol van de rechtstaat en de eigen waarden’

door prof. mr. Kees Groenendijk

emeritus hoogleraar rechtssociologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen

Immigratie en integratie van immigranten staan in veel landen op de politieke agenda. Waarom stoten veel plannen van de huidige regering op dit terrein op grenzen die Europese regels en rechters stellen? Is dat een ramp of een zegen? Wat zijn de kosten van deze nieuwe politiek voor de integratie van immigranten, voor de rechtstaat en voor de positie van Nederland in de Europese Unie? Hoe stond de Partij van de Arbeid in dit debat en is er nog wel een rol voor haar sociaaldemocratische waarden?

Beleid ter integratie van immigranten in Nederland:werkt het en kan het anders?

De organisatoren van de Moenenlezing ben ik dankbaar voor hun uitnodiging en voor het vertrouwen dat zij mij hebben geschonken. Zij hebben niet vooraf om inzage van mijn tekst gevraagd. Ik kreeg de volle vrijheid mij hier uit te spreken. Dat heeft als bijkomend voordeel dat u hier, anders dan in Haarlem, binnen kunt zitten en niet buiten op de Burchtstraat hoeft te staan luisteren.

[In deze voordracht wil ik uiteenzetten waarom de maatregelen ter bevordering van de integratie die onze huidige regering wil invoeren contraproductief, oneerlijk en op belangrijke onderdelen onrechtmatig zijn. Mijn tweede stelling is dat de manier waarop de regering met Europese regels op dit terrein omgaat een gevaar voor de rechtstaat oplevert. Maar eerst zal ik die maatregelen en hun voorgeschiedenis bespreken en daarna de rol van de PvdA op dit terrein.]

Nederland is in de tweede helft van de vorige eeus van een emigratieland tot een immigratieland geworden. De afgelopen twintig jaar vestigden zich hier bijna elk jaar meer dan 100.000 immigranten. Er vertrokken ook veel emigranten. In de jaren negentig kwamen er gemiddeld ieder jaar 35.000 meer mensen naar Nederland dan er vertrokken. In het eerste decennium van deze eeuw lag het migratiesaldo veel lager gemiddeld rond de 10.000 per jaar. Dat kwam omdat in de jaren 2004-2007  voor het eerst sinds 1967 meer mensen uit Nederland vertrokken dan er binnenkwamen. Dat had behalve met de teruglopende economie ook met het beleid van de eerste regeringen Balkenende te maken. Van de personen in de werkzame leeftijd zullen vooral mensen vertrokken zijn die vanwege hun opleiding of ervaring ook buiten Nederland mogelijkheden zagen. Het vertrekoverschot in die jaren is niet noodzakelijk een positief teken. Een deel van de vertrekkers stemde met hun voeten tegen het politieke klimaat in Nederland 

De belofte van onze huidige minderheidsregering om een reeks maatregelen te realiseren die “feitelijk leiden tot een zeer substantiële daling van de instroom”  is, gezien de relatief beperkte mogelijkheden van de overheid, in mijn ogen volksverlakkerij. Er is een reeks factoren die de omvang van de migratie bepalen en die maar beperkt door de overheid zijn te beïnvloeden: de demografische opbouw van onze bevolking die maakt dat er elk jaar minder hier geboren jongeren op de arbeidsmarkt komen, het economische klimaat (de werkloosheid is met 4% in Nederland het laagste van de hele EU), de aanwezigheid van grote immigrantengroepen, de ontwikkelingen in herkomstland van vluchtelingen en het vrij verkeer binnen de EU. Het is riskante volksverlakkerij, omdat dit beleidsdoel de realiteit van immigratie als blijvend en onvermijdelijk verschijnsel ontkent, de angst voor immgranten aanwakkert en daardoor hun integratie bemoeilijkt. Er zal ook de komende jaren behoefte aan immigranten blijven, niet alleen aan de bovenkant, ook aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

In 2010 was de immigratie groter dan ooit sinds 1945. Vorige jaar werden in totaal 5.000 verblijfsvergunningen verleend aan kennismigranten die duur betaald werk gingen doen en dus meestal hoogopgeleid zullen zijn. Maar er kwam een veelvoud aan arbeidsmigranten uit Oosteuropese landen, vooral Polen, die in meerderheid juist laaggeschoold werk doen, ook al zijn ze vaak hoogopgeleid. De behoefte aan mensen die laaggeschoold werk willen doen in de huishouding, in de bouw, in de zorg of in de voedingsindustrie blijft. Die banen lenen zich slecht voor export. Sinds de wervingsstop in de jaren zeventig is die behoefte vooral vervuld door mensen die voor gezinshereniging kwamen en de afgelopen jaren ook door EU burgers uit de nieuwe lidstaten. Verstandige politieke leiders zouden hun kiezers wijzen op de belangrijke bijdrage die immigranten aan onze economie, aan ons systeem van sociale zekerheid en onze samenleving leveren, in plaats van de suggestie te wekken dat immigratie vooral een probleem is en een probleem waarvan de overheid de omvang sterk kan beperken. Als die meer dan 100.000 banen niet door Polen werden vervuld, zouden werkgevers er ongetwijfeld in slagen mensen uit landen buiten de EU te vinden om dit werk te doen. Waarschijnlijk wel onder slechtere arbeidsvoorwaarden dan de Polen

Het wispelturige beleid van de rijksoverheid bij de integratie van immigranten

Als we kijken naar het beleid van de rijksoverheid bij de integratie van immigranten in de afgelopen decennia, dan valt vooral de wispelturigheid, het gebrek aan consistentie op. Het beleid is de speelbal van de op dat moment overheersende ideeen onder politici. Over de definitie wie en wat het probleem is en hoe dat moet worden opgelost bestaat telkens een opmerkelijk overeenstemming tussen de politieke partijen ongeacht hun kleur. In het beleid en de achterliggende de ideeen zijn duidelijk twee omslagpunten aan te wijzen in 1980 en in 2002.

In 1980 besloot het eerste kabinet van Agt, dat werd gevormd door CDA en VVD, tot de instelling van het Minderhedenbeleid. Dat beleid ging uit van de gedachte dat immigratie een blijvend verschijnsel is, dat de integratie van immigranten werd bevorderd door hen een sterk verblijfsrecht, gelijke rechten, gelijke toegang tot onderwijs en tot de arbeidsmarkt en recht op gezinshereniging te geven. Dezelfde gedachte lag sinds 1961 ook aan de regels over het vrij verkeer van werknemers in de EEG ten grondslag. Onder het minderhedenbeleid werd ook een aantal belemmeringen voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit weggenomen, o.a. door het aanvaarden van de dubbele nationaliteit. Ook hier was het idee dat verkrijging van het Nederlanderschap de integratie zou stimuleren. Dit minderhedenbeleid werd kamerbreed gesteund. In die periode was er veel aandacht aan onderwijs in eigen taal en cultuur maar veel minder aan onderwijs in de Nederlandse taal. Dat onderwerp kwam eerst in de eerste helft van de jaren negentig op de landelijke politieke agenda, toen gemeenten taalcursussen Nederlands voor asielzoekers uit landen in Azië en Afrika gingen organiseren. Immigranten werd gevraagd om integratiecontracten te tekenen. Dat leidde in 1998 tot de Wet inburgering nieuwkomers die in de Tweede Kamer met algemene stemmen werd aanvaard. Die wet verplichte gezinsmigranten en vluchtelingen om een taalcursus te volgen, die door de overheid werd betaald. Slechts een minderheid van de deelnemers wist het beoogde taalkennisniveau binnen die tijd te behalen. Toch heeft die wet eigenlijk heel goed gefunctioneerd. Maar al na enkele jaren vonden politici die wet niet dwingend genoeg. Het moest allemaal anders.

De tweede omslag in 2002

De aanslagen van 11 september 2001 en de moord op Pim Fortuyn leidden tot de tweede omslag in het politieke denken over de integratie van immigranten. Dat nieuwe denken werd gekenmerkt door meer verplichtingen en sancties voor immigranten, een terugtrekkende overheid, veel geloof in de vrije markt, geformaliseerde inburgeringstests en een koppeling met het verblijfsrecht.

In 2004 stelde Minister Verdonk in de Nota herziening inburgeringsstelsel een systeem van drie achtereenvolgende tests voor. Eerst het basisexamen inburgering in het buitenland door een telefoongesprek op de Nederlande ambassade met een computer in de VS. Dat examen werd in 2006 met instemming van alle grote politieke partijen als nieuwe eis voor gezinsmigranten ingevoerd. Vervolgens een inburgeringsexamen in Nederland waarvoor de immigrant binnen een aantal jaren moet slagen op straffe van een administratieve boete, korting van zijn uitkering of geen permanente verblijfsvergunning. De naturalisatietest was de derde horde.

De Wet inburgering, die in de plaats kwam van de WIN uit 1998, werd met bijna algemene stemmen aanvaard. In Tweede Kamer stemde alleen mevrouw Koser Kaya (D66) tegen. Al snel na invoering in 2007 bleek dat de wet en de door de overheid gecreëerde markt niet werkte: het aantal nieuwe deelnemers aan de cursussen liep dramatisch terug. Het systeem van leningen voor immigranten, die de cursuskosten nu zelf moesten betalen, werd nauwelijks gebruikt. De migranten realiseerden zich dat zij de duizenden euro’s volledig moesten terugbetalen, als ze niet tijdig voor het examen zouden slagen. Binnen een jaar nadat de PvdA tot de regering Balkenende III was toegetreden werd op voorstel van Minister Vogelaar de betaling van de cursussen te hervat om zo het systeem van wet te redden en de gemeenten de ruimte te geven om een eigen beleid te voeren.

Na de omslag van 2002 worden taaltests niet langer alleen gebruikt als onderwijskundig instrument, om na te gaan welk niveau de deelnemer heeft bereikt,  maar als instrument voor selectie bij toelating tot Nederland en om te bepalen wie een sterker verblijfsrecht en het Nederlanderschap krijgen en wie niet. De tests zijn een instrument voor selectie en disciplinering van immigranten geworden.

Het niveau van de tests werd in de afgelopen jaren telkens verder verzwaard. De eisen waarin immigranten moeten voldoen komen steeds hoger te liggen. De formalisering van de test en het gebruik van de computer stellen op zichzelf al hogere eisen aan de migranten. De regering Rutte heeft onlangs ingevoerde de eisen van het examen in het buitenland aanmerkelijk verzwaard en ze heeft een verhoging van de eisen bij naturalisatie in petto.

Het nieuwste integratiebeleid

Het akkoord tussen VVD, CDA en PVV wijdt vijf bladzijden aan beperking van immigratie en één bladzijde aan integratie. Op die ene bladzijde worde, naast een aantal symbolische maatregelen, zoals het boerkaverbod, drie maatregelen genoemd die ingrijpende, averechtse, gevolgen voor de integratie van immigranten zullen hebben: stopzetting van overheidsfinanciering voor de taalcursussen, het bemoeilijken van naturalisatie en het ontnemen van het Nederlanderschap.

Wet inburgering van 2007 gaat weer op de schop. Belangrijkste veranderingen in het concept wetsvoorstel van regering zijn:

·        Een immigranten moeten voortaan kosten inburgering helemaal zelf betalen; zij kunnen tot 5.000 euro lenen, maar moet alles terugbetalen; dat is dus ongeveer vijf keer het netto maandinkomen van iemand die het minimumloon verdient;

·        de termijnen waarbinnen een immigrant aan de eisen moet voldoen, worden korter en de sankties op niet tijdig behalen van het examen worden hoger; elk jaar een boete van maximaal 1250 euro en dreiging met intrekking van de verblijfsvergunning. Migranten die niet slagen zouden na jaren alsnog uit Nederland verwijderd moeten worden;

·        uitvoering van de wet wordt verplaats van het gemeentelijke niveau naar het rijk; dat lijkt mij een slechte zaak. De feitelijke integratie vindt immers juist op het niveau van de gemeente in de wijk, het werk en de school plaats.

Het in april gepubliceerde concept voorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap heeft de volgende wijzigingen in petto:

·        de mogelijkheden voor dubbele nationaliteit bij naturalisatie worden nog verder beperkt

·        de voorwaarden voor naturalisatie worden opnieuw aangescherpt

·        in Nederland geboren kinderen van niet-Nederlandse ouders kunnen niet langer  op hun 18e jaar eenvoudig Nederlander worden.

Waarom zijn de maatregelen die de huidige regering “ter bevordering van de integratie” wil invoeren, contraproductief, oneerlijk en op belangrijke onderdelen onrechtmatig?

Contraproductief

Sinds het midden van de jaren negentig hebben zeer grote aantallen immigranten aan door de overheid gefinancierde taalcursussen Nederlands deelgenomen. Dat heeft ongetwijfeld aan hun integratie bijgedragen. Voor veel banen en opleidingen, en voor communicatie met collega’s, buren en instanties is taalkennis een vereiste. Maar als het niet slagen voor een examen tot gevolg heeft dat de immigrant blijvend een zwakke rechtspositie houdt omdat de weg naar een permanente verblijfsvergunning of naar naturalisatie is afgesneden, dan belemmert dat zijn of haar integratie.

Sinds begin 2010 krijgen vreemdelingen na vijf jaar verblijf alleen een permanente verblijfsvergunning als ze zijn geslaagd voor het inburgeringsexamen. Na de invoering is het aantal afgegeven vergunningen sterk gedaald. Het onthouden van een permanente verblijfsvergunning aan een immigrant die al vijf jaar legaal in Nederland verblijft, betekent onder meer dat hij minder kans op een baan heeft. Uitzendbureaus en werkgevers geven de voorrang aan mensen met permanente boven die met een tijdelijke verblijfsvergunning. Het belemmert het kopen van een eigen huis (geen Nationale Hypotheekgarantie), het beginnen van een eigen bedrijf (banken verlenen geen krediet) en het verplicht de betrokkene om ieder jaar weer zijn verblijfsvergunning te verlenen, bijna 300 euro leges te betalen en geconfronteerd te worden met de kans dat zijn vergunning niet wordt verlengd en dat hij of zij Nederland moet verlaten.

Na de invoering van de naturalisatietoets in 2003 ging het aantal verzoeken om naturalisatie en het aantal genaturaliseerde personen met 50% omlaag Uitsluiting van naturalisatie betekent o.a. dat formele barrieres voor bepaalde banen blijven bestaan, dat de betrokkene minder makkelijk voor zijn werk kan reizen, het beperkt zijn deelname aan de politieke besluitvorming en het ontneemt hem de zekerheid in Nederland te kunnen blijven. 

Dit averechtse effect treft niet alleen de mensen die zakken voor het inburgeringsexamens, maar ook hen die afzien van deelname. In 2007-2009 hebben 33.000 het inburgeringsexamen gehaald. Maar eind 2009 waren er ongeveer 100.000 deelnemers aan een inburgeringsvoorziening, die nog geen examen hadden afgelegd. De belemmering voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning is er niet alleen voor de 20% deelnemers die zakten, maar ook het veel grotere groep die geen of nog geen examen deed.

Dit geldt ook voor het inburgeringsexamen in het buitenland. De positieve bijdrage aan de integratie van de partner die overkomt is minimaal. Uit de officiële evaluatie bleek dat zij die waren geslaagd voor de test bij begin van de inburgeringscursus in Nederland slechts een marginaal hogere kennis van de Nederlandse taal hadden. In veel gevallen leidt het tot een latere overkomst en dus een later begin van de integratie in Nederland. Maar het negatieve effect op de integratie van de partner of de kinderen die langdurig moet wachten op de overkomst van hun ouder, de voordurende oriëntatie op dat land, de spanning in de gezinnen en de contraproductieve effecten op beslissingen over opleiding en werk worden dikwijls vergeten of voor lief genomen.

De wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap die in voorbereiding is maakt dat in Nederland geboren kinderen van niet-Nederlanders die op hun 18 jaar Nederlander willen worden, alleen zijn vrijgesteld van de test als zij een middelbare schooldiploma hebben. Maar voor de voortijdige schoolverlaters, een juist in Nederland relatief grote groep, wordt het inburgeringsexamen als een nieuwe barriere voor de Nederlandse nationaliteit ingevoerd. Het gaat hier om mensen die hier zijn geboren en hier altijd hebben gewoond. Toch moeten ze een staatsexamen afleggen voordat ze Nederlander kunnen worden.

Oneerlijk

De voorstellen zijn in mijn ogen in drie opzichten oneerlijk. Ten eerste zijn de inspanningen die van migranten met lage opleiding en laag inkomen worden gevergd veel groter dan van mensen met hoge opleiding. Analfabeten worden sinds 1 april van dit jaar feitelijk uitgesloten van gezinsmigratie door de verzwaarde inburgeringstest in het buitenland. Dit is overigens iets waarvoor de PvdA  jarenlang in de Tweede Kamer heeft gepleit. Opleidingsniveau is een relevant criterium bij de toelating van arbeidsmigranten of studenten. Bij de toelating van gezinsleden lijkt mij dat veel moeilijker te rechtvaardigen. Nederland wil graag hoogopgeleide migranten aantrekken. Maar een aanmerkelijk deel van de immigranten zal ook in de toekomst laagopgeleid zijn òf vanwege het soort werk dat ze gaan doen òf omdat ze om andere reden werden toegelaten. Iedereen moet voor de examens slagen op hetzelfde niveau en straks ook de kosten voor de cursussen volledig dragen. Dat maakt dat de lasten voor hoogopgeleiden migranten zowel relatief als absoluut geringer. Mensen met weinig opleiding zullen de 5.000 euro cursusgeld vaak niet kunnen opbrengen. Laag opgeleide migranten feitelijk uitsluiten van een permanente verblijfsverguning of het Nederlanderschap is oneerlijk en onverstandig. Bij een onderzoek naar de effecten van de invoering van de naturalisatietest bleek dat een deel van de immigranten de conclusie trokken: ‘De Nederlandse nationaliteit is niet meer voor ons bedoeld.’ Dat zal vooral voor oudere migranten, maar ook voor een deel van de tweede generatie gelden.

Verder is het geheel afwentelen van de kosten op de immigrant oneerlijk. Ook de samenleving profiteert van de migratie.

Ten derde zijn de uniforme tests oneerlijk omdat ze verschillend uitwerken naar gelang het land van herkomst van de migranten. Van de immigranten die in 2003-2006 de naturalisatietest hebben gedaan, slaagde uiteindelijk minder dan de helft. Velen schrokken terug voor de kosten en de aard van de test. Van de Surinaamse deelnemers aan de test slaagde 75%, van de Turkse en Afghaanse deelnemers 60%, van de Somali 50%. Voor deelnemers uit Ghana lag het slagingspercentage nog lager. De cijfers in Engeland laten een soortgelijk beeld zien. Ik betwijfel of deze vorm van ‘gelijke behandeling’ (aan iedereen dezelfde eisen stellen) eerlijk is. Worden op deze manier niet vooral vooroordelen bevestigd en een blokkade opgeworpen voor de integratie van migranten uit bepaalde landen die duidelijk meer moeite hebben het vereiste uniforme niveau te halen?

Onrechtmatig

Belangrijke onderdelen van de plannen van de regering zijn in strijd met Europese en internationale regels. Zolang die regels niet zijn gewijzigd, is uitvoering van die plannen onwettig. Sommige van die Europese regels zijn zo prinicipieel van aard dat Nederland zich daaraan alleen kan onttrekken door uit de EU te treden. Dat zou, gezien onze open economie, op economische zelfmoord neerkomen.  Ik noem drie voorbeelden van zulke onwettige plannen.

De dreiging met uitzetting als nieuwe sanctie op het niet tijdig slagen voor het inburgeringsexamen kan wat betreft gezinsmigranten niet omdat ze de EU gezinsherenigingsrichtlijn dat niet toelaat. In veel gevallen zal het ook strijdig zijn met het recht op gezinsleven dat het EVRM garandeert. Eisen dat iedere migrant op hetzelfde niveau Nederlands spreekt en daaraan geen cent willen meebetalen, dat zullen de beide Europese Hoven niet snel redelijk of evenredig vinden. Dat gebeurt ook in geen enkele andere EU lidstaat. De associatie met Turkije laat uitzetting van Turkse burgers om die reden niet toe. Migranten met de asielstatus kregen die status juist omdat ze niet naar hun vluchtland kunnen terugkeren. Dit onderdeel van het gedoogakkoord is vooral een vorm van bangmakerij, die echter wel contraproductief voor de integratie werkt.

Het regeerakkoord spreekt over de invoering van een voorwaardelijk Nederlanderschap: de eerste vijf jaar na naturalisatie zouden voorwaardelijke Nederlanders bij veroordeling wegens een ernstig delict als extra straf hun nationaliteit weer kunnen worden afgenomen. Met dit plan wil de regering een bepaling in het Europees Verdrag over nationaliteit te omzeilen. De betreffende verdragsbepaling heeft als doel om te voorkomen dat Europese landen ongewenst of crimineel gedrag of het behoren tot een bepaalde groep bestraft met ontneming van staatsburgerschap en verwijdering uit de samenleving. Men wilde herhaling van deze vorm van denaturalisatie, die voorkwam in de Sovjet-Unie en nazi-Duitsland, onmogelijk maken. [In Frankrijk deed de minister van Binnenlandse Zaken afgelopen zomer een soortgelijk voorstel. Na heftige protesten in de pers - hiermee wordt de kern van het Franse staatsburgerschap werd ondergraven - werd het wetsvoorstel ingeperkt. Dat beperkte voorstel is begin dit jaar in de Franse senaat gesneuveld, mede omdat het onderscheid tussen geboren en genaturaliseerde Fransen zou maken.] Het overeenkomstige plan in het regeerakkoord riep, afgezien van een kritisch artikel van Stephan Sanders in de NRC, nauwelijks reacties op. Toch ondergraaft dit plan één van de centrale elementen van een democratische staat: de gelijkwaardigheid van alle staatsburgers. We krijgen straks ‘echte’ en ‘onvolwaardige’ Nederlanders.

Over de Wet inburgering in het buitenland, die met instemming van de PvdA in de Tweede Kamer werd aanvaard, bracht Human Rights Watch in 2008 een vernietigend rapport uit onder de titel “Discrimination in the Name of Integration”. De conclusie was dat de wet directe discriminatie op grond van nationaliteit en indirecte discriminatie op grond van ras opleverde. De reactie van de regering kwam erop neer dat HRW de goede bedoeling van de Nederlandse regering niet goed begrepen had. Kennelijk wordt HRW alleen serieus genomen als ze over andere landen dan Nederland rapporteren. Vorige jaar concludeerde het VN Comité, dat toezicht houdt op de naleving van het Verdrag tegen rassendiscriminatie, dat de vrijstelling van de test van burgers van rijke, Westerse landen strijdig was met dat verdrag en adviseerde Nederland de wet aan te passen. Er volgde een oorverdovend stilzwijgen over dit VN rapport. Een paar maanden later stelde onze eigen Raad van State in zijn advies over de geplande verzwaring van deze inburgeringstest de vraag hoe dat plan te rijmen was met de het EU recht en met de rechtspraak van het EU Hof van Justitie. Die vraag werd door de minister met een dooddoener afgewimpeld. Maar toen eind maart de Rechtbank Zwolle aan dat Hof van Justitie de vraag stelde of deze wet wel in overeenstemming was met de EU richtlijn over gezinshereniging en of het Nederlandse beleid wel voldeed aan het EU Grondrechtenhandvest, besloot minister Leers de Afghaanse moeder van acht in Nederland wonende kinderen in de betreffende procedure snel alsnog een verblijfsvergunning te verlenen. Kennelijk in de hoop zo een ongunstige uitspraak van het Hof van Justitie te kunnen voorkomen.  De Europese Commissie heeft in de procedure bij het Hof van Justitie geconcludeerd dat de eisen van slagen v oor het examen in strijd met de EU richtlijn is. Toch gaat minister Leers er gewoon mee door.

Het Europese recht is niet van boven opgelegd maar van ons

In de politieke discussie worden de Europese regels vaak als vreemd, opgelegd en niet van ons gezien. De regels waar het hier om gaat zijn echter allemaal met instemming van de Nederlandse regering vastgesteld en vaak ook door het Nederlandse parlement aanvaard. Die regels vormen de uitdrukking van centrale Europese waarden. Deels zijn ze een reactie op grootschalig onmenselijk gedrag in Europa in de vorige eeuw. Het idee dat zulk soort ontsporingen in het Facebook tijdperk niet meer mogelijk zijn, is een kortzichtige vorm van zelfoverschatting. De EU regels over de rechten van legale migranten zijn gebaseerd op vijftig jaar ervaring met de integratie van werknemers en andere immigranten in de EU.

Waarom is Europese recht juist in Nederland van belang?

De Europese regels en de beide Europese Hoven (in Luxemburg en in Straatsburg) spelen in het debat over immigratie en integratie van immigranten in Nederland een grote rol. Dat heeft te maken met de manier waarop in Nederland de taakverdeling tussen de drie machten (wetgevende , uitvoerende en rechterlijke macht) is georganiseerd en met de beperkte functie van onze Grondwet. Op dit punt zijn er drie belangrijke verschillen met bijvoorbeeld België, Duitsland en Frankrijk:

·        in onze Grondwet ontbreken specifieke grondrechten die juist voor migranten van belang zijn, zoals het recht op asiel en het recht op gezinsleven,

·        Nederland heeft geen eigen constitutioneel hof, en

·        Nederlandse rechters mogen niet beoordelen of wetten, die het parlement heeft goedgekeurd, in strijd mijn met de Grondwet.

In andere Europese landen worden principiële discussies over de behandeling van immigranten vooral gevoerd op basis van de verenigbaarheid van oude of nieuwe regels met de grondrechten in de eigen Grondwet. Het EU recht, het EVRM en de rechtspraak van de beide Hoven komen daar pas op de tweede of derde plaats aan de orde. Het debat gaat daar, veel meer dan in Nederland, over de eigen waarden en beginselen en niet over Europese regels.

Is de rechtsstaat in gevaar?

Wat betekent dit alles voor de rechtsstaat Nederland? Die rechtsstaat bestaat uit een veelheid van instituties, zoals de rechterlijke macht, de Eerste Kamer, de Raad van State en de pers. Die instituties zijn, ook nadat de PVV een grote invloed om onze regering heeft gekregen, doorgegaan met functioneren. Er is geen sprake van een gevaar voor een geweldadige machtsovername die de rechtsstaat van de ene op de andere dag uitschakelt. Toch is er een reeks van ontwikkelingen die, als ze doorgaan, de rechtsstaat in Nederland stapsgewijs kunnen uithollen.

In de eerste plaats is er het openlijk niet naleven van Europese migratieregels als die de regering niet goed uitkomen. Die regels worden eenzijdig geïnterpreteerd of genegeerd totdat de Nederlandse of de Europese rechter de regering tot de orde roept. Zeer zorgwekkend is de openlijke aantasting van het gezag van het Europese Hof voor de Rechten van de Mensen, door aantijgingen die feitelijk onjuist zijn. Drie weken geleden vroeg de Eerste Kamer in een motie van alle partijen behalve de VVD aan de regering om de rechtsvormende taak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens te respecteren. Vorige week wees de President van de Hoge Raad op het grote belang dat “ook andere nationale autoriteiten dan rechters” (lees: de regering en de Tweede Kamer) zich loyaal opstellen ten opzichte van dit Hof dat rechtspreekt “over ons allen binnen de Raad van Europa bindende waarden”. Dat zulke expliciete terechtwijzigingen nodig zijn, is een teken aan de wand. Tien jaar geleden was dat in Nederland ondenkbaar geweest. Het Europese recht en de Europese Hoven zijn juist in Nederland voor de rechtsstaat van belang omdat eigen nationale waarborgen ontbreken of gebrekkig functioneren.

Een tweede zorgelijke ontwikkeling zijn de aanvallen op de onafhankelijkheid van de rechter (niet meer voor het leven benoemen; inperking van bevoegdheden door minimumstraffen) en het wetsvoorstel om de griffierechten zodanig te verhogen dat een aanmerkelijk deel van de bevolking in feite de toegang tot de rechter wordt ontnomen. Veel burgers kunnen de overheid dan niet langer dwingen zich aan de Nederlandse of Europese regels te houden. Dat effect zal juist mensen met lagere inkomens en in marginale posities treffen. Zij hebben immers minder andere manieren om hun belangen en rechten te verdedigen.

Een derde ontwikkeling die de democratie en de rechtsstaat ondergraaft is het voortdurend ter discussie stellen van het staatsburgerschap van Nederlanders uit immigrantengroepen. Zij worden door de regering telkens weer aangeduid en afgerekend op hun herkomst. In plaats van als Nederlanders worden zijn in overheidsstukken op basis van hun herkomst als ‘niet-Westerse allochtonen’ gediskwalificeerd. Tachtig procent van de zogenaamde niet-Westerse allochtonen is Nederlands staatsburger. Het wetsvoorstel om genaturaliseerde en Antilliaanse Nederlanders aan de inburgeringsplicht te onderwerpen, het voorstel om meer mogelijkheden te scheppen om het Nederlanderschap af te nemen, het voorwaardelijke Nederlanderschap, het voorstel van een aparte toets van de kennis van de Nederlandse taal als nieuwe eis voor bijstand naast de bestaande wettelijke verplichtingen van bijstandsontvangers om aan hun reïntegratie mee te werken, het voorstel over uitzetting van Antilliaanse Nederlanders. Door al deze voorstellen worden direct of indirect, bedoeld of onbedoeld steeds Nederlanders uit immigrantengroepen apart gezet, worden vooral hen rechten ontnomen of hen verplichtingen opgelegd.

Veel van deze voorstellen zijn tot nu niet uitgevoerd omdat de regering door de rechter, de Raad van State of de Tweede Kamer aan de grenzen van het recht en met name aan het verbod op ongelijke behandeling op grond van ras of herkomst werd herinnerd. Voorstellen van de regering op dit punt ondergraven een centraal element van de democratische rechtsstaat, namelijk dat de overheid burgers niet verschillend mag behandelen op grond van hun herkomst. Ook als die voorstellen uiteindelijk niet tot wet worden, hebben ze toch effect op de verhoudingen in de samenleving. De overheid zendt twee boodschappen uit. Naar immigranten is de boodschap dat ze weliswaar een Nederlands paspoort hebben, maar in feite niet echt welkom en daarom slechter kunnen worden behandeld dan andere Nederlanders. Voor de meerderheid van de bevolking geeft de overheid met dit soort voorstellen het verkeerde voorbeeld: ongelijke behandeling mag als je het maar verhuld doet. Beide boodschappen zullen de integratie niet bevorderen.

Wat is de opstelling van de PvdA op dit punt in de afgelopen decennia geweest?

Ik wees al op de opvallende consensus tussen de grote partijen bij de totstandkoming van wetgeving en beleid over dit onderwerp. In de jaren tachtig en negentig hebben PvdA-politici duidelijk het totstandkomen van het minderhedenbeleid, de inburgeringscontracten die op gemeentelijk niveau werden gesloten en de Wet inburgering van 1998 gestimuleerd. Maar na 2002 heeft de PvdA in het parlement vooral kritische vragen gesteld, soms enkele scherpe kanten van een wetsvoorstel afgeslepen. Zo werd voorkomen dat genaturaliseerde Nederlanders inburgeringsplichtig werden. Maar bij de Wet inburgering in het buitenland heeft de PvdA zich na aanvankelijk verzet toch neergelegd. De recente aanscherping van die wet is mede door Van der Laan en Albayrak voorbereid. De helft van de voorstellen tot aanscherping van het gezinsherenigingsbeleid waarvoor minister Leers nu, mede op aandrang van de PVV, steun van andere EU lidstaten probeert te krijgen, stonden al in een brief die deze beide PvdA-bewindslieden in 2009 aan de Tweede Kamer stuurden.

Twee belangrijke bijdragen van de PvdA politici aan de integratie van immigranten verdienen aparte vermelding. Het Kamerlid Apostolou maakte met zijn motie in 1991 mogelijk dat Marokkaanse en Turkse immigranten op grote schaal de Nederlandse nationaliteit konden verwerven met behoud van hun eerste nationaliteit. Dat heeft hun rechtszekerheid en de mogelijkheid zich op permanent verblijf in Nederland te oriënteren vergroot. De beslissing van Minister Vogelaar dat het rijk de inburgeringscursussen weer ging betalen heeft het mogelijk gemaakt dat gemeenten de afgelopen vier jaar aan bijna  150.000 immigranten een taal- of alfabetiseringscursus of andere vorm van ondersteuning hebben aangeboden. Beide besluiten worden grotendeels of helemaal teruggedraaid als de huidige regering het regeerakkoord kan uitvoeren.

In mijn waarneming heeft de PvdA haar opstelling op dit terrien sinds 2002 minder door de eigen beginselen laten bepalen, dan door de wens om de ‘eigen’ kiezers van Pim Fortuyn of Geert Wilders terug te winnen en door angst om af wijken van de politieke consensus in Den Haag: namelijk dat de integratie van immigranten vooral wordt bevorderd door nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de immigrant, de markt, dwang en negatieve sancties. Daartegenover stond geen herkenbaar eigen standpunt. Een kritisch rapport van de WBS in 2007 verdween in de bureaula. De heftige reacties op de door het partijbestuur voorgestelde resolutie in 2009 maakte de verdeeldheid binnen de partij duidelijk. Een groot deel van kader en leden bleek het oneens te zijn met de defensieve, op symbolische elementen en culturele aspecten van immigranten gerichte lijn. Met die opstelling heeft de PvdA de PVV waarschijnlijk meer gesteund dan bestreden. Recent onderzoek in Zweden laat zien dat de Zweedse anti-immigrantenpartij juist veel stemmen kreeg in gemeenten waar sociaal-democratische raadslieden een streng beleid ten aanzien van immigranten voorstonden. Dit verband was er ongeacht of er in de gemeente veel of weinig immigranten wonen. De opstelling van de sociaal-democraten legitimeert het programma van de anti-immigrantenpartij en maakt daarmee de drempel om op die partij te stemmen lager.

Tot slot: Wat zou de PvdA kunnen doen?

De partij zou mijns inziens een eigen standpunt moeten innemen dat uitgaat van omvangrijke immigratie als een gegeven ook voor de komende jaren. Een standpunt dat zichtbaar wordt bepaald door de oude, maar nog steeds relevante idealen gelijkheid, solidariteit en emancipatie van groepen met een zwakke of marginale positie in de samenleving. Een standpunt dat de mogelijkheden van overheid om integratie te bevorderen niet overschat. Maar vooral ook niet onderschat hoezeer de overheid die integratie kan belemmeren, door negatieve boodschappen over immigranten te verspreiden, door het opwerpen van juridische barrières en door het verkeerde voorbeeld te geven. Juist door het ontbreken van een heldere visie voor de lange termijn zegden veel kiezers de PvdA vaarwel.

Ik noem drie punten waarvoor de PvdA zich mijns inziens zou moeten inspannen:

·        Het integratiebeleid mag niet langer worden gebruikt als instrument ter controle van immigratie en immigranten. De wettelijke regels op beide terreinen moeten weer worden losgekoppeld. Een immigratieland doet er goed aan te zorgen dat voor alle immigranten toegankelijk onderwijs in de taal van het land beschikbaar is, niet alleen voor rijke immigranten.

·        In Nederland geboren kinderen van  hier langdurig gevestigde niet-Nederlandse ouders moeten bij geboorte de Nederlandse nationaliteit krijgen. In Duitsland en Engeland zijn in dat land geboren kinderen van gevestigde immigranten vanaf hun geboorte Duitser of Brit. In Nederland blijft een aanmerkelijk deel van de tweede generatie hun hele jeugd ook juridisch “vreemdeling”. Dat draagt niet bij aan hun integratie.

·        Effectief tegengaan van discriminatie op de arbeidsmarkt. Behalve op school en in de buurt vindt de integratie vooral plaats op het werk. Uit internationaal vergelijkend onderzoek bleek dat in Nederland de discriminatie op de arbeidsmarkt groter is dan in Duitsland. Juist bij de overgang van school naar werk (de stageplaats) speelt discriminatie een grote rol. Daar kan de overheid een positieve rol spelen.

De PvdA zou bewust op zoek moeten gaan naar de actuele betekenis van de eigen idealen op dit terrein: opkomen voor mensen met lage inkomens en solidariteit over landsgrenzen heen. Partijleden kunnen, net als iedere andere burger, hun verontwaardiging uiten over het feit dat de leider en het enige lid van een politieke partij, die een deel van de bevolking op grond afkomst of geloof als minderwaardig en gevaarlijk brandmerkt, wekenlijks in het Torentje met de minister-president en de vice-minister-president en ook wekenlijks met de fractievoorzitters van de beide regeringspartijen in de Tweede Kamer mag overlegen en beslisen over het wel en wee van ons land. Ook nadat die leider een grote groep staatsburgers als “islamitisch stemvee” - dus als dieren - had gediskwalificeerd.

‘Indignez-vous’ – verontwaardig u - is de titel van het Franse pamflet dat de 93-jarige Stéphane Hessel een paar maanden geleden pubiceerde. “Neem het niet” is de titel in de Nederlandse vertaling die nog geen vier euro kost. U hoeft niet op actie van anderen te wachten. U kunt zelf het heft in handen nemen, bijvoorbeeld door u openlijk uit te spreken.